本文摘要：国发〔2015〕54号 各省、自治区、直辖市人民政府，国务院报送、各直属机构： 发展混合所有制经济，是深化国有企业改革的最重要措施。为秉持党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照四个全面战略布局拒绝，实施党中央、国务院决策部署，前进国有企业混合所有制改革，增进各种所有制经济联合发展，现明确提出以下意见。 一、总体拒绝 （一）改革出发点和落脚点。 国有资本、集体资本、非公有资本等交叉股权、互相融合的混合所有制经济，是基本经济制度的最重要构建形式。

国发〔2015〕54号　　各省、自治区、直辖市人民政府，国务院报送、各直属机构：　　发展混合所有制经济，是深化国有企业改革的最重要措施。为秉持党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照四个全面战略布局拒绝，实施党中央、国务院决策部署，前进国有企业混合所有制改革，增进各种所有制经济联合发展，现明确提出以下意见。　　一、总体拒绝　　（一）改革出发点和落脚点。

国有资本、集体资本、非公有资本等交叉股权、互相融合的混合所有制经济，是基本经济制度的最重要构建形式。多年来，一批国有企业通过升格发展沦为混合所有制企业，但管理机制和监管体制还必须更进一步完备；还有许多国有企业为切换经营机制、提升运营效率，正在积极探索混合所有制改革。当前，应付日益白热化的国际竞争和挑战，推展我国经济维持中高速快速增长、迈进中高端水平，必须通过深化国有企业混合所有制改革，推展完备现代企业制度，完善企业法人管理结构；提升国有资本配备和运营效率，优化国有经济布局，强化国有经济活力、控制力、影响力和外用风险能力，主动适应环境和引导经济发展新的常态；增进国有企业切换经营机制，缩放国有资本功能，构建国有资产保值电子货币，构建各种所有制资本取长补短、相互促进、联合发展，夯实社会主义基本经济制度的微观基础。

在国有企业混合所有制改革中，要极力避免因监管不做到、改革不完全造成国有资产萎缩。　　（二）基本原则。　　政府引领，市场运作。

认同市场经济规律和企业发展规律，以企业为主体，充分发挥市场机制起到，把谓之资本与并转机制融合一起，把产权多元化与完备企业法人管理结构融合一起，探寻国有企业混合所有制改革的有效途径。　　完备制度，维护产权。

以维护产权、确保契约、统一市场、公平互相交换、公平竞争、有效地监管为基本导向，贯彻维护混合所有制企业各类出资人的产权权益，调动各类资本参予发展混合所有制经济的积极性。　　严苛程序，规范操作者。坚决依法依规，更进一步完善国有资产交易规则，科学评估国有资产价值，完备市场定价机制，贯彻做规则公开发表、过程公开发表、结果公开发表。增强交易主体和交易过程监管，避免暗箱操作者、低价孙家、利益输送、化公为私、逃废债务，杜绝国有资产萎缩。

　　宜改为则改为，稳健前进。对通过实施股份制、上市等途径早已实施混合所有制的国有企业，要着力在完备现代企业制度、提升资本运营效率上下功夫；对适合之后前进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制起到，坚决因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜触则触、宜参则荐，不做拉郎配，不做全覆盖面积，不另设时间表，一企一策，成熟期一个前进一个，保证改革规范有序展开。认同基层创意实践中，构成一批可拷贝、可推展的顺利作法。

　　二、分类前进国有企业混合所有制改革　　（三）稳健前进主业正处于充份竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革。按照市场化、国际化拒绝，以强化国有经济活力、缩放国有资本功能、构建国有资产保值电子货币为主要目标，以提升经济效益和创意商业模式为导向，充分运用整体上市等方式，大力引进其他国有资本或各类非国有资本构建股权多元化。

坚决以资本为纽带完备混合所有制企业管理结构和管理方式，国有资本出资人和各类非国有资本出资人以股东身份遵守权利和职责，使混合所有制企业沦为确实的市场主体。　　（四）有效地探寻主业正处于最重要行业和关键领域的商业类国有企业混合所有制改革。对主业正处于关系国家安全性、国民经济命脉的最重要行业和关键领域、主要分担根本性专项任务的商业类国有企业，要维持国有资本有限公司地位，反对非国有资本入股。

对大自然垄断行业，实施以政企分开、政资分离、授权经营、政府监管为主要内容的改革，根据有所不同行业特点实施网运分离、放松竞争性业务，增进公共资源配备市场化，同时强化分类依法监管，规范营利模式。　　最重要通信基础设施、枢纽型交通基础设施、最重要江河流域控制性水利水电航电枢纽、横跨流域调水工程等领域，实施国有独资或有限公司，容许符合条件的非国有企业依法通过授权经营、政府出售服务等方式参予建设和运营。　　最重要水资源、森林资源、战略性矿产资源等开发利用，实施国有独资或意味著有限公司，在增强环境、质量、安全监管的基础上，容许非国有资本转入，依法依规有序参予研发经营。

　　江河主干渠道、石油天然气主干管网、电网等，根据有所不同行业领域特点实施网运分离、主辅分离出来，除对大自然独占环节的管网实施国有独资或意味著有限公司外，放松竞争性业务，容许非国有资本公平转入。　　核电、最重要公共技术平台、气象测绘水文等基础数据采集利用等领域，实施国有独资或意味著有限公司，反对非国有企业投资入股以及参予授权经营和政府订购。粮食、石油、天然气等战略物资国家储备领域维持国有独资或有限公司。

　　国防军工等类似产业，专门从事战略武器装备科研生产、关系国家战略安全性和牵涉到国家核心机密的核心军工能力领域，实施国有独资或意味著有限公司。其他军工领域，分类逐步限制市场准入，创建竞争性订购体制机制，反对非国有企业参予武器装备科研生产、维修服务和竞争性订购。　　对其他服务国家战略目标、最重要前瞻性战略性产业、生态环境保护、共用技术平台等最重要行业和关键领域，增大国有资本投资力度，充分发挥国有资本引领和造就起到。　　（五）引领公益类国有企业规范积极开展混合所有制改革。

在水电气热、公共交通、公共设施等获取公共产品和服务的行业和领域，根据有所不同业务特点，强化分类指导，前进具备条件的企业构建投资主体多元化。通过出售服务、授权经营、委托代理等方式，希望非国有企业参予经营。

政府要强化对价格水平、成本掌控、服务质量、安全性标准、信息透露、营运效率、确保能力等方面的监管，根据企业有所不同特点有区别地考核其经营业绩指标和国有资产保值电子货币情况，考核中要引进社会评价。　　三、分层前进国有企业混合所有制改革　　（六）引领在子公司层面有序前进混合所有制改革。对国有企业集团公司二级及以下企业，以研发创意、生产服务等实体企业为重点，引进非国有资本，减缓技术创新、管理创意、商业模式创意，合理限定版法人层级，有效地传输管理层级。

具体股东的法律地位和股东在资本收益、企业根本性决策、自由选择管理者等方面的权利，股东依法按出资比例和公司章程规定行权赴任。　　（七）探寻在集团公司层面前进混合所有制改革。

在国家有明确规定的特定领域，坚决国有资本有限公司，构成合理的管理结构和市场化经营机制；在其他领域，希望通过整体上市、收购重组、发售可转债等方式，逐步调整国有股权比例，大力引进各类投资者，构成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效地、运营高效灵活性的经营机制。　　（八）希望地方从实际抵达前进混合所有制改革。

各地区要严肃贯彻落实中央拒绝，区分有所不同情况，制订完备改革方案和涉及配套措施，指导国有企业稳健积极开展混合所有制改革，保证改革依法合规、有序前进。　　四、希望各类资本参予国有企业混合所有制改革　　（九）希望非公有资本参予国有企业混合所有制改革。非公有资本投资主体可通过出资大股东、并购股权、股份可转债、股权移位等多种方式，参予国有企业升格重组或国有有限公司上市公司注册资本扩股以及企业经营管理。

非公有资本投资主体可以货币出资，或以实物、股权、土地使用权等法律法规容许的方式出资。企业国有产权或国有股权转让时，除国家另有规定外，一般不出意向受让人资质条件中对民间投资主体分开设置附加条件。　　（十）反对集体资本参予国有企业混合所有制改革。

清晰集体资产产权，发展股权多元化、经营产业化、管理规范化的经济实体。容许经确权确认的集体资本、资产和其他生产要素作价大股东，参予国有企业混合所有制改革。

研究制订股份合作经济（企业）管理办法。　　（十一）有序吸收外资参予国有企业混合所有制改革。引进外资参予国有企业升格重组、合资合作，希望通过海外收购、投融资合作、离岸金融等方式，充分利用国际市场、技术、人才等资源和要素，发展混合所有制经济，深度参予国际竞争和全球产业分工，提升资源全球化配备能力。

按照扩大开放与强化监管实时的拒绝，依照外商投资产业指导目录和涉及安全性审查规定，完备外资安全性审查工作机制，切实加强风险防止。　　（十二）推展政府和社会资本合作（PPP）模式。优化政府投资方式，通过投资补助金、基金投资、借贷补贴、贷款贴息等，优先反对引进社会资本的项目。以项目运营绩效评价结果为依据，主动对价格和补贴展开调整。

人组引进保险资金、社保基金等长年投资者参予国家重点工程投资。希望社会资本投资或入股基础设施、公用事业、公共服务等领域项目，使投资者在平等竞争中提供合理收益。强化信息公开发表和项目储备，创建综合信息服务平台。

　　（十三）希望国有资本以多种方式大股东非国有企业。在公共服务、高新技术、生态环境保护和战略性产业等重点领域，以市场自由选择为前提，以资本为纽带，充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台起到，对发展潜力大、成长性强劲的非国有企业展开股权投资。

希望国有企业通过投资大股东、牵头投资、收购重组等多种方式，与非国有企业展开股权融合、战略合作、资源整合，发展混合所有制经济。反对国有资本与非国有资本联合成立股权投资基金，参予企业升格重组。

　　（十四）探寻完备优先股和国家类似管理股方式。国有资本入股非国有企业或国有企业引进非国有资本时，容许将部分国有资本转化成为优先股。在少数特定领域探寻创建国家类似管理股制度，依照涉及法律法规和公司章程规定，行使特定事项立法权，确保国有资本在特定领域的控制力。　　（十五）探寻实施混合所有制企业员工持股。

坚决鼓舞和约束结合的原则，通过试点稳健前进员工持股。员工持股主要采行注册资本扩股、出资新的另设等方式，优先反对人才资本和技术要素贡献占到较为低的自负盈亏科研院所、高新技术企业和科技服务型企业积极开展试点，反对对企业经营业绩和持续发展有必要或较小影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等股权。

完备涉及政策，完善审查程序，规范操作者流程，严苛资产评估，建立健全股权光阴和解散机制，保证员工持股公开发表半透明，不准暗箱操作者，避免利益输送。混合所有制企业实施员工持股，要按照混合所有制企业实施员工持股试点的有关工作拒绝的组织实行。　　五、建立健全混合所有制企业管理机制　　（十六）更进一步奠定和实施企业市场主体地位。

政府不得介入企业自主经营，股东不得介入企业日常运营，保证企业管理规范、鼓舞约束机制做到。实施董事会对经理层成员等高级经营管理人员选派、业绩考核和薪酬管理等职权，确保企业确实的市场主体地位。　　（十七）完善混合所有制企业法人管理结构。混合所有制企业要建立健全现代企业制度，清晰产权，同股同权，依法维护各类股东权益。

规范企业股东（大）不会、董事会、经理层、监事会和党组织的权责关系，按章程行权，对资本监管，靠市场选人，依规则运营，构成定位明晰、权责对等、运转协商、抗衡有效地的法人管理结构。　　（十八）实行混合所有制企业职业经理人制度。按照现代企业制度拒绝，创建市场导向的选人用人和鼓舞约束机制，通过市场化方式选派职业经理人依法负责管理企业经营管理，通畅现有经营管理者与职业经理人的身份切换地下通道。职业经理人实施任期制和契约化管理，按照市场化原则要求薪酬，可以采行多种方式探寻中长期激励机制。

严苛职业经理人任期管理和绩效考核，减缓创建解散机制。　　六、创建依法合规的操作者规则　　（十九）严苛规范操作者流程和审核程序。在重新组建和登记混合所有制企业时，要依据涉及法律法规，规范国有资产许可经营和产权交易等不道德，完善清产核资、评估定价、出让交易、注册确权等国有产权光阴程序。

国有企业产权和股权转让、注册资本扩股、上市公司回购等，不应在产权、股权、证券市场公开发表透露信息，公开发表筛选确认投资人，达成协议交易意向后不应及时审批交易对象、交易价格、关联交易等信息，避免利益输送。国有企业实行混合所有制改革前，不应依据本意见制定方案，报同级国有资产监管机构批准后；最重要国有企业升格后国有资本仍然有限公司的，报同级人民政府批准后。

国有资产监管机构要按照本意见拒绝，具体国有企业混合所有制改革的操作者流程。方案审核时，不应强化对社会资本质量、合作方诚信与诚信、债权债务关系等内容的审查。要充份确保企业职工对国有企业混合所有制改革的知情权和参与权，牵涉到职工切身利益的要作好评估工作，职工移往方案要经过职工代表大会或者职工大会审查会通过。

　　（二十）完善国有资产定价机制。按照公开发表公平公正原则，完备国有资产交易方式，严苛规范国有资产注册、出让、整肃、解散等程序和交易不道德。通过产权、股权、证券市场找到和合理确认资产价格，充分发挥专业化中介机构起到，利用多种市场化定价手段，完备资产定价机制，实行信息公开发表，强化社会监督，防止出现内部人掌控、利益输送导致国有资产萎缩。　　（二十一）切实加强监管。

政府有关部门要强化对国有企业混合所有制改革的监管，完备国有产权交易规则和监管制度。国有资产监管机构对改革中经常出现的违法出让和挪用国有资产、化公为私、利益输送、暗箱操作者、逃废债务等不道德，要依法严肃处理。

审核部门要依法遵守审核监督职能，强化对升格企业原国有企业法定代表人的卸任审核。充分发挥第三方机构在清产核资、财务审核、资产定价、股权托管地等方面的起到。强化企业职工内部监督。

更进一步作好信息公开发表，心态拒绝接受社会监督。　　七、营造国有企业混合所有制改革的良好环境　　（二十二）强化产权保护。

完善严苛的产权占据、用于、收益、处分等原始维护制度，依法维护混合所有制企业各类出资人的产权和知识产权权益。在法律、司法和行政执法过程中，坚决对各种所有制经济产权和合法利益给与同等法律维护。　　（二十三）完善多层次资本市场。减缓创建规则统一、交易规范的场外市场，增进非上市股份公司股权交易，完备股权、债权、物权、知识产权及信托、融资租赁、产业投资基金等产品交易机制。

创建规范的区域性股权市场，为企业获取融资服务，增进资产证券化和资本流动，完善股权注册、托管地、做市商等第三方服务体系。以具备条件的区域性股权、产权市场为载体，探寻创建统一承销制度，完备股权公开发表出让和报价机制。制订场外市场交易规则和规范监管制度，具体监管主体，实施属地化、专业化监管。

　　（二十四）完备反对国有企业混合所有制改革的政策。更进一步简政放权，最大限度中止牵涉到企业依法自主经营的行政许可审核事项。

凡是市场主体基于强迫的投资经营和民事行为，只要不属于法律法规禁令转入的领域，且不危害国家安全性、社会公共利益和第三方合法权益，不得容许转入。完备工商登记、财税管理、土地管理、金融服务等政策。依法彻底解决混合所有制改革牵涉到的国有企业职工劳动关系调整、社会保险关系后半段等问题，保证企业职工队伍平稳。

减缓挤压国有企业筹办社会职能，彻底解决历史遗留问题。完备统计资料制度，强化监测分析。　　（二十五）减缓建立健全法律法规制度。

完善混合所有制经济涉及法律法规和规章，增大法律法规而立、改为、废置、释工作力度，保证改革于法有据。根据改革必须抓住对合同法、物权法、公司法、企业国有资产法、企业破产法中有关法律制度展开研究，依照法定程序及时呈交改动。推展减缓制订有关产权保护、市场准入和解散、交易规则、公平竞争等方面法律法规。　　八、的组织实行　　（二十六）创建工作协商机制。

国有企业混合所有制改革涉及面甚广、政策性强劲、社会关注度低。各地区、各有关部门和单位要高度重视，精心组织，恪守规范，明确责任。

各级政府及涉及职能部门要强化对国有企业混合所有制改革的的组织领导，作好未尽定向、设施实施、审查批准后、纠偏警告等工作。各级国有资产监管机构要及时追踪改革进展，强化改革协商，评估改革效益，推展改革经验，根本性问题及时向同级人民政府报告。各级工商联要充分发挥普遍联系非公有制企业的的组织优势，参予作好交流政企、汇聚共识、决策咨询、政策评估、典型宣传等方面工作。

　　（二十七）强化混合所有制企业党建工作。坚决党的建设与企业改革实时谋划、实时积极开展，根据企业的组织形式变化，实时设置或调整党的的组织，理顺党组织隶属于关系，实时配备好党组织负责人，完善党的工作机构，配强党务工作者队伍，确保党组织工作经费，有效地积极开展党的工作，充分发挥好党组织政治核心作用和党员先锋模范作用。　　（二十八）积极开展有所不同领域混合所有制改革试点样板。

融合电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域改革，积极开展放松竞争性业务、前进混合所有制改革试点样板。在基础设施和公共服务领域自由选择有代表性的政府投融资项目，积极开展多种形式的政府和社会资本合作试点，减缓构成可拷贝、可推展的模式和经验。　　（二十九）营造较好的舆论氛围。

以坚决两个毫不动摇（毫不动摇稳固和发展公有制经济，毫不动摇希望、反对、引领非公有制经济发展）为导向，强化国有企业混合所有制改革舆论宣传，作好政策理解，阐述目标方向和最重要意义，宣传成功经验，正确引导舆论，对此社会担忧，使广大人民群众理解和反对改革。　　各级政府要强化对国有企业混合所有制改革的领导，根据本意见，结合实际推展改革。

　　金融、文化等国有企业的改革，中央另有规定的各有不同规定继续执行。

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